三大格局凸顯環(huán)評(píng)之變 脫鉤改制后何去何從
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是減少污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前置性措施，環(huán)評(píng)分析項(xiàng)目建成投產(chǎn)后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，并提出污染防治對(duì)策和措施，相當(dāng)于環(huán)境保護(hù)的一道“閘門”。環(huán)評(píng)能否通過審批，會(huì)在很大程度上決定項(xiàng)目的最終命運(yùn)。
三大格局凸顯環(huán)評(píng)之變 脫鉤改制后何去何從
環(huán)評(píng)，即減少污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前置性措施，相當(dāng)于環(huán)境保護(hù)的一道閘門。
環(huán)境保護(hù)部日前透露，《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》已敲定。“十三五”期間，環(huán)保部門將以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以全面提高環(huán)評(píng)有效性為主線，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，以“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理。
在規(guī)劃環(huán)評(píng)上，環(huán)保部表示將積極參與“多規(guī)合一”、京津冀空間規(guī)劃編制。同時(shí)，推行規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理。根據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，制定空間開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單。制定產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準(zhǔn)入清單。實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)全覆蓋，強(qiáng)化清單式管理。依法將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為規(guī)劃所包含項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批的剛性約束。
此外，“十三五”期間環(huán)保部還將開展區(qū)域環(huán)境影響預(yù)警試點(diǎn)。以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，開展區(qū)域環(huán)境容量匡算和預(yù)警。開展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響預(yù)警。開展典型重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載預(yù)警試點(diǎn)。開展典型限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域空間紅線預(yù)警。
環(huán)評(píng)風(fēng)暴進(jìn)行時(shí)
然而，2015年2月，中央巡視組在對(duì)環(huán)保部進(jìn)行專項(xiàng)巡視時(shí)發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)之“任性”曾到了觸目驚心的地步。
誠(chéng)如把關(guān)不嚴(yán)、批而不管、越權(quán)審批等亂象叢生，未批先建、擅自變更等環(huán)評(píng)違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”情況。種種環(huán)評(píng)亂象，不僅為日后埋下了環(huán)境污染的“地雷”，而且給有些腐敗分子權(quán)力尋租提供了空間;更有甚者，它使得人民群眾對(duì)于環(huán)評(píng)產(chǎn)生了信任危機(jī)。近年來(lái)，在許多地方諸如PX、垃圾發(fā)電之類的項(xiàng)目遭遇當(dāng)?shù)匕傩詹环智嗉t皂白的“一邊倒”的抵制，即與環(huán)評(píng)造假帶來(lái)的信任危機(jī)有一定的關(guān)系。
環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧對(duì)此曾公開表示，環(huán)保部將深化環(huán)評(píng)制度改革，要將環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)從環(huán)保部脫離，徹底解決環(huán)評(píng)“紅頂中介”的問題，杜絕“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”;并進(jìn)一步加大信息公開力度，把環(huán)評(píng)項(xiàng)目從環(huán)評(píng)開始到審批到驗(yàn)收，全部向社會(huì)公開，做到“陽(yáng)光環(huán)評(píng)”。
如何才能確保環(huán)評(píng)不“任性”，真正成為防治環(huán)境污染的第一道“鐵閘”?首先要看到，環(huán)評(píng)之所以沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，主要與現(xiàn)行的體制機(jī)制有關(guān)。有環(huán)評(píng)能力和環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)都來(lái)源于環(huán)保體系內(nèi)，環(huán)評(píng)資源由環(huán)保部門壟斷;環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作為環(huán)保部門下屬的事業(yè)單位，本身與環(huán)保部門多少有著或明或暗的關(guān)系，容易導(dǎo)致“紅頂中介”、權(quán)力尋租現(xiàn)象。而地方環(huán)保部門往往屈從于地方政府的發(fā)展沖動(dòng)，導(dǎo)致環(huán)評(píng)“走過場(chǎng)”，使得未批先建、邊建設(shè)邊環(huán)評(píng)的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)從環(huán)保部門脫離，是斬?cái)喔瘮±骀湕l的必要之舉。
環(huán)境管理制度之變
而在國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平看來(lái)，“環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力是環(huán)評(píng)”。作為從源頭預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目污染和破壞生態(tài)最重要的一項(xiàng)環(huán)保法律制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一直是環(huán)境管理制度的核心抓手。不過由于政府部門在環(huán)評(píng)工作中“重審批、輕監(jiān)管”，導(dǎo)致很多環(huán)評(píng)報(bào)告的信息都存在虛假情況，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也成了協(xié)助造假的“幫兇”，用陳吉寧的話說就是“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”。
為此，環(huán)保部決定改革以環(huán)評(píng)為核心的整個(gè)環(huán)境管理制度。2015年12月4日，在“排污許可制度國(guó)際研討會(huì)”上，陳吉寧表示，環(huán)保部正著手建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，并強(qiáng)調(diào)要將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，進(jìn)一步整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理。
國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登指出，過去，環(huán)評(píng)類似于營(yíng)業(yè)執(zhí)照，只是孤立地確認(rèn)排污合不合法;改為排污許可證后，會(huì)根據(jù)這一地區(qū)的環(huán)境容量核發(fā)許可證，如果環(huán)境容量不夠就不發(fā)了，這樣一來(lái)環(huán)境管理就與環(huán)境質(zhì)量掛鉤了。
而在全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙笠鈞看來(lái)，過去在環(huán)評(píng)制度下，企業(yè)上一個(gè)項(xiàng)目只要環(huán)評(píng)報(bào)告通過就可以了，環(huán)保執(zhí)法來(lái)了，環(huán)保設(shè)施就打開，走了再關(guān)上;將來(lái)頒發(fā)排污許可證，政府規(guī)定企業(yè)一年只能排多少污染物，企業(yè)則要根據(jù)自己的審計(jì)報(bào)告向政府部門“自證清白”，這樣就會(huì)促使企業(yè)自覺控制污染物，減少排放。
“脫鉤”后水土不服
然而，“轉(zhuǎn)企改制后的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，大多還都比較依賴單一的環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。”中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)評(píng)分會(huì)理事長(zhǎng)祝興祥調(diào)研后直言。而中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融中心副主任藍(lán)虹也表示，目前“脫鉤”環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)間確實(shí)存在業(yè)務(wù)較傳統(tǒng)、較單一，競(jìng)爭(zhēng)力弱不適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問題，“做慣了政府單子，沒有生存壓力，不接觸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，往往缺乏拓展業(yè)務(wù)、提升人才質(zhì)量等工作的積極性，長(zhǎng)期與政府的‘緊密捆綁’，讓這些機(jī)構(gòu)每年都有充分的業(yè)務(wù)保障”。
而且，還有已脫鉤的地方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指出，脫鉤前，機(jī)構(gòu)中的環(huán)評(píng)師都有著雙重身份，既是事業(yè)單位的“干部”，又是環(huán)評(píng)公司的職工，時(shí)不時(shí)頂著頭銜受聘外單位做環(huán)評(píng)專家，還能有高于平時(shí)工資10倍的專家費(fèi)用，因此，對(duì)于脫鉤后必須面臨的身份選擇，環(huán)評(píng)師心中難免“打鼓”，積極性也就不那么高了。業(yè)內(nèi)表示，脫鉤后，原“體制內(nèi)”環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不僅不再具有上述優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還需要面對(duì)市場(chǎng)上存在的惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等亂象，出現(xiàn)水土不服的情況也并不令人意外。
改革往往伴隨陣痛，但原地踏步則更加不可持續(xù)。早在2010年，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《環(huán)評(píng)法》的執(zhí)法檢查報(bào)告就表示，全國(guó)不少環(huán)評(píng)編制單位往往與環(huán)評(píng)報(bào)告審批單位存在利益關(guān)系，有些是其下屬事業(yè)單位，違反了《環(huán)評(píng)法》的有關(guān)規(guī)定。“改革不僅能倒逼環(huán)評(píng)制度的升級(jí)，更能為‘體制內(nèi)’的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)‘松綁’，這些機(jī)構(gòu)如果能夠及時(shí)重新定位，是能夠面對(duì)更廣闊的市場(chǎng)需求的。”因此，藍(lán)虹表示，業(yè)內(nèi)及政府要接受改制后的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)被淘汰、被搶生意，只有這樣才能激發(fā)它們快速融入市場(chǎng)。