環(huán)境管理新規(guī)雛形初現(xiàn) 第三方治理迎新一輪契機(jī)
早在2015年1月，我國(guó)首次在全國(guó)范圍推行排污許可證制度，按照規(guī)定，所有排污單位只有在取得排污許可證的前提下，才算擁有了合法排污證明。對(duì)于無(wú)證排污，辦法明確表示，將按照新《環(huán)保法》的規(guī)定，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予拘留處罰。其中，排污單位包括排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者;同時(shí)還分為重點(diǎn)排污單位與一般排污單位。
環(huán)境管理新規(guī)雛形初現(xiàn) 第三方治理迎新一輪契機(jī)
被稱為環(huán)境污染“防火墻”的環(huán)評(píng)制度即將迎來(lái)巨變。
一位接近環(huán)保部的人士近日指出，環(huán)保部正在研究構(gòu)建以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度體系，改變過(guò)去以環(huán)評(píng)制度為主要抓手的環(huán)境管理體制。“不過(guò)，現(xiàn)行的排污許可證制度目標(biāo)和定位還不明確，與其它主要環(huán)境管理制度之間缺乏足夠的內(nèi)在聯(lián)系，難以構(gòu)成一整套相互配合的制度體系，所以需要設(shè)計(jì)全新的排污許可證制度。”上述人士表示。
而與環(huán)評(píng)制度形成鮮明對(duì)比的是，前不久，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光在接受媒體采訪時(shí)公開(kāi)表示，按照我國(guó)環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強(qiáng)勢(shì)”的環(huán)評(píng)制度將逐漸被簡(jiǎn)化。同時(shí)，“十三五”期間，排污許可制度的地位將進(jìn)一步被強(qiáng)化，并逐漸成為我國(guó)環(huán)境管理制度的核心。
而這回，排污許可制真的要來(lái)了嗎?
環(huán)評(píng)程序簡(jiǎn)化將推排污許可證
“十二五”期間，國(guó)家層面對(duì)151個(gè)不符合條件的項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件不予審批，總投資達(dá)7600多億元。
新一輪環(huán)保風(fēng)暴刮起的同時(shí)，環(huán)境管理制度改革也悄然開(kāi)啟。在近日中國(guó)政法大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)主辦的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估研討會(huì)上，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光曾透露，按照我國(guó)環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強(qiáng)勢(shì)”的環(huán)評(píng)制度將逐漸被簡(jiǎn)化，同時(shí)“十三五”期間，我國(guó)排污許可制度的地位將進(jìn)一步被強(qiáng)化，并逐漸成為我國(guó)環(huán)境管理制度的核心，暌違多年的排污許可證法律法規(guī)也將完成制定。
然而，即使“十三五”期間我國(guó)將全面推開(kāi)排污許可制度，進(jìn)而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細(xì)則沒(méi)有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無(wú)法跟上。
具體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)還無(wú)法對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測(cè)，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一。“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但目前，我國(guó)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)排污標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，而且企業(yè)也沒(méi)有監(jiān)測(cè)資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無(wú)法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。”馮嘉表示，可見(jiàn)，排污許可核心制還是任重而道遠(yuǎn)的。
開(kāi)出環(huán)境治理“新藥方”
近年來(lái)，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作取得顯著成績(jī)，在空氣環(huán)境管理方面，以保障人民群眾身體健康為出發(fā)點(diǎn)，環(huán)境質(zhì)量改善為核心，著力構(gòu)建大氣污染防治的新機(jī)制，全面落實(shí)“大氣十條”，取得了積極進(jìn)展。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷強(qiáng)化法治保障;二是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，日益健全管理制度;三是環(huán)保工作取得成效，全國(guó)空氣質(zhì)量逐年改善。
環(huán)保部副部長(zhǎng)趙英民強(qiáng)調(diào)，將通過(guò)改革完善排污許可制度，全面推進(jìn)和完善環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)制度。對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國(guó)君介紹說(shuō)，通過(guò)排污許可證制度，大約80%的中國(guó)環(huán)境問(wèn)題都可以解決，大氣和水污染源中只有空氣污染中的移動(dòng)源不適合用排污許可證制度，比如機(jī)動(dòng)車(chē)等，空氣污染移動(dòng)源只有大城市才比較突出。
趙英民進(jìn)而指出，建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，推動(dòng)排污許可條例的出臺(tái)，通過(guò)排污許可證監(jiān)管，為空氣質(zhì)量管理奠定基礎(chǔ);制訂管理名錄，實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋，同時(shí)逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理;出臺(tái)系列技術(shù)文件，提高許可證管理的科學(xué)性和精細(xì)化，規(guī)范許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)管;推行企業(yè)守法承諾，落實(shí)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染管理新格局。
事實(shí)上，針對(duì)環(huán)境污染防治，向發(fā)達(dá)國(guó)家“取經(jīng)”，建立完善的排污許可證制度一直是2016年來(lái)業(yè)界討論的焦點(diǎn)。早在2014年11月，環(huán)保部正式發(fā)布《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見(jiàn)稿。宋國(guó)君認(rèn)為，這個(gè)征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有太大改進(jìn)，并不是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的排污許可證制度，名字一樣，本質(zhì)完全不一樣。許可證制度對(duì)于污染源是“一證式管理”，把所有的環(huán)保要求都寫(xiě)進(jìn)許可證，企業(yè)按照許可證守法，政府按照許可證執(zhí)法。
二十載“起死回生”?
排污許可制度雖然尚未出臺(tái)正式條例，不過(guò)通過(guò)環(huán)保部開(kāi)展的改革試點(diǎn)工作以及多位專家描述，新制度的雛形已露出端倪。
“新的排污許可證制度和之前的排污許可證完全不是一回事，如果非要往一起聯(lián)系，它們只有名字一樣。”中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國(guó)君將新制度和現(xiàn)行的排污許可證劃清了界限。他認(rèn)為，如今環(huán)保部籌備推行的排污許可證，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的排污許可制度基本一致，是對(duì)固定污染源的一證式管理，全生命周期的排污許可。
更為值得注意的是，改革之后企業(yè)將背負(fù)更大的“自證”壓力。陸朝陽(yáng)在向企業(yè)提供環(huán)境咨詢過(guò)程中，感受到企業(yè)對(duì)排污許可制度改革的關(guān)注。隨著頂層設(shè)計(jì)的重構(gòu)，壓力已經(jīng)傳到了企業(yè)。與陸朝陽(yáng)觀點(diǎn)相似的還有業(yè)界資深人士趙笠鈞：“在新制度的概念之下，原來(lái)政府部門(mén)要監(jiān)督企業(yè)怎么運(yùn)行，現(xiàn)在變成企業(yè)最著急，因?yàn)槠髽I(yè)要自證清白。企業(yè)一年下來(lái)排放了多少量，政府發(fā)放排污許可證允許的排放量是多少，我得自證清白。”
突如其來(lái)的制度變革將會(huì)為一個(gè)新產(chǎn)業(yè)帶來(lái)生機(jī)。企業(yè)的自證壓力很可能催生第三方環(huán)境服務(wù)行業(yè)，趙笠鈞相當(dāng)看好這個(gè)行業(yè)前景：“企業(yè)的工作量加大了，同時(shí)催生一個(gè)環(huán)境服務(wù)業(yè)。這就好像要找會(huì)計(jì)師事務(wù)所做財(cái)務(wù)報(bào)告一樣，企業(yè)以后還得做一份環(huán)境審計(jì)報(bào)告，包括一年下來(lái)產(chǎn)生的污染因子、污染當(dāng)量等一系列數(shù)據(jù)。”
“很多做環(huán)境檢測(cè)、監(jiān)測(cè)的公司，現(xiàn)在都盯著這個(gè)大市場(chǎng)，有商機(jī)。”南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司總經(jīng)理陸朝陽(yáng)也有類似的看法。然而，環(huán)保部門(mén)在推行排污許可制度改革過(guò)程中，未必就能一帆風(fēng)順，僅從作為改革探路者的海南試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，一切也才剛剛開(kāi)始。