年均2萬億投資仍存缺口 環(huán)保亟待引入市場“活水”
環(huán)保投資缺口巨大，僅靠政府顯然是不夠的，需要更多的社會資本參與進(jìn)來。但也應(yīng)看到，環(huán)保工程項(xiàng)目大多公益性比較強(qiáng)，回報(bào)率相對較低，企業(yè)投資意愿不強(qiáng)。在這樣的情況下，適時推進(jìn)PPP模式，吸納民間資本投入環(huán)保領(lǐng)域，似乎是水到渠成。
年均2萬億投資仍存缺口 環(huán)保亟待引入市場“活水”
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們的環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，由此激發(fā)了在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域規(guī)模巨大的環(huán)保投資需求，而以往的運(yùn)作模式所存在的優(yōu)良資產(chǎn)少、現(xiàn)金流量小、融資能力不強(qiáng)、融資渠道單一、監(jiān)管能力弱以及公共服務(wù)差等問題日益凸顯。在這樣的情況下，如何才能引入社會資本的“活水”，提高環(huán)保投資的規(guī)模和效率呢?目前大熱的PPP模式是一個不錯的選擇。
缺口：環(huán)保投資總量不足
客觀地講，從20世紀(jì)80年代初至今，我國環(huán)保投資總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢。尤其是最近幾年，環(huán)保投資有了迅猛發(fā)展，像“十二五”期間，環(huán)保投資額達(dá)到3.4萬億元，比“十一五”期間增長了62%。“十三五”期間，全國環(huán)保投入更預(yù)計(jì)將增加到每年2萬億元左右，社會環(huán)保總投資有望超過17萬億元。
盡管如此，相比于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國環(huán)保投資仍處于較低的水平。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中環(huán)保投資占GDP的比重達(dá)到1%~1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染，阻止環(huán)境惡化;提高到2%~3%時，才能真正改善環(huán)境。歐美發(fā)達(dá)國家基本都在2%以上，比如美國2000年的時候就已經(jīng)達(dá)到2.6%，日本在上世紀(jì)80年代末期達(dá)到3.4%，而歐盟則一直維持在2%以上。而我國至今，環(huán)保投資占GDP總量的百分比最高都僅在1.5%左右浮動。
造成環(huán)保投資總量不足的原因有很多，但其中重要的一點(diǎn)就是長期以來我國投資結(jié)構(gòu)不合理，投資渠道過于單一�；仡檨砜矗酝覈蠖鄶�(shù)的環(huán)保工程項(xiàng)目的投融資主要依靠政府的財(cái)政撥款，銀行貸款、外資、國債等為輔助融資渠道，而由于受到諸多約束而進(jìn)展緩慢。此外，我國環(huán)保工程的投資重點(diǎn)在工業(yè)污染防治領(lǐng)域，而對于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面投資甚小。
趨勢：PPP模式水到渠成
理論上講，PPP模式是為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，公共機(jī)構(gòu)與私營部門之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，達(dá)成的共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)的伙伴式合作模式。具體來看，PPP模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
此外，還值得注意的是，以前的BOT、EPC(Engineering-Procure-ment-Construction，即“設(shè)計(jì)—采購—建設(shè)”)等，在某種意義上，屬于PPP的具體運(yùn)作模式。但相比而言，本輪PPP也存在著一些鮮明的特點(diǎn)：一是資金方面，傳統(tǒng)BOT項(xiàng)目的資本投入大多來自社會資本，而PPP項(xiàng)目的資金來源多元化，可能來自政府、社會資本合資。二是項(xiàng)目運(yùn)營方面，傳統(tǒng)BOT項(xiàng)目前期由政府規(guī)劃設(shè)計(jì)、后期由社會資本建設(shè)運(yùn)營，前后期銜接不夠?qū)е略O(shè)計(jì)不夠優(yōu)化和運(yùn)營效率低下;另一種常見的EPC模式則使政府無法對項(xiàng)目全程控制，總承包方對項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn);而PPP模式則是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
正因如此，近年來國家大力推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，出臺了一系列的政策措施。早在2013年，就發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。而環(huán)保部正在研究制定政府向社會購買環(huán)保服務(wù)相關(guān)政策，重點(diǎn)方向?qū)?a href="http://lsr-gz.com/">污水處理、垃圾無害化處理、環(huán)境監(jiān)測能力和保障水源地安全等服務(wù)業(yè)。
而前不久，住建部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)�、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》，明確了民間資本可通過參與PPP項(xiàng)目、國有企業(yè)改制重組、獨(dú)資合資等直接投資方式、股權(quán)認(rèn)購、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種渠道進(jìn)入包括環(huán)保在內(nèi)的諸多領(lǐng)域。同時，還提出要加大對民間資本的信貸支持力度，以及對污水和垃圾處理等企業(yè)提供參與電力直接交易的支持，以降低企業(yè)用電成本。
另外，根據(jù)分工，PPP領(lǐng)域劃分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類，分別由國家發(fā)展改革委和財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。不久前，國家發(fā)展改革委向社會公開推介傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目1233個，其中環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目23個，投資307.55億元;而財(cái)政部等20部門10月13日印發(fā)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》中，市政工程與生態(tài)環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量占項(xiàng)目總量百分比達(dá)到了52%。
綜上所述，環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式已成趨勢。